关于渎职犯罪责任追究和责任人员的确定

鉴于渎职罪责任认定的特殊性和复杂性《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》第5条针对实践中反映突出的三个问题，对渎职罪的刑事责任提出了认定意见，分别说明如下：

1.国家机关负责人员的责任。

很大一部分渎职犯罪系由国家机关负责人员违法决定所致，而实践中通常只追究一线执行人员的刑事责任。这种“抓小放大”的现象，严重背离了问责机制的基本要求，既不公平，也不利于从源头上预防渎职犯罪。

为突出刑事打击重点，确保刑事打击效果，《解释》第1款规定，“国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，构成刑法分则第九章规定的渎职犯罪的，应当依法追究刑事责任。

适用本规定时，需要注意两点：

一是负责人员的刑事责任追究具有相对独立性。负责人员的监管过错行为可单独成立渎职犯罪，而无需依赖共犯理论或者其他执行人员的行为。是否同时追究执行人员的刑事责任，不影响负责人员的责任追究。

二是这里的负责人员，既包括主要负责人，也包括直接负责的分管领导；既包括本单位的负责人员，也包括上级单位的负责人员。

2.集体研究的刑事责任。

当前在土地资源、生态环境、房屋拆迁、税收征管等领域存在行政主管部门甚至是地方一级党政部门集体研究违法决定的渎职现象，一些国家机关负责人员还刻意假借集体研究形式掩饰其个人意志。对此能否依法追究相关责任人员渎职犯罪的刑事责任，实践中存有顾虑。

经研究，尽管当前对于刑法未规定单位犯罪能否追究单位行为中负有责任的人员的刑事责任存在争议，但是，具体到渎职犯罪，不应该有任何疑问。渎职犯罪非但不排斥单位行为，而且还内在地包含着单位行为，只不过对单位行为实行单罚仅追究相关责任人员的刑事责任而已。

据此，《解释》第5条第2款规定，“以‘集体研究’形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。”

适用本规定时，需要注意以下两点：

第一，追究集体研究相关人员渎职罪的刑事责任，其直接根据既非单位犯罪亦非共同犯罪，而是相关人员自身的具体履职行为。实践中应当注意区分各参与研究人员的地位、作用合理确定责任人员的范围，对于不负有直接主管职责而只是消极附议的，或者在集体研究当中明确提出反对意见的人员，不宜追究刑事责任。

第二，“集体研究”既包括真实意义上的集体研究，也包括假借集体研究行个人之私的情形。《解释》施行后一些地方认为这里带有引号的集体研究仅限于后一种情形，这是对《解释》规定的误读。

3.具体执行人员的刑事责任。

为进一步解决“抓小放大”的问题，《解释》第2款还根据过错责任原则，对具体执行人员的责任作了规定，即：“对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。”

该规定主要参考了公务员法第五十四条的规定，“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”

鉴于实际情况的复杂性，《解释》仅作了原则性规定，为便于实践具体把握，我们提出以下几点意见供参考：

第一，具体执行行为未明显违反法律规定，或者存在严重性错误但已经提出反对意见或者改正建议的，应由作出决定的人员承担渎职罪的刑事责任，对于执行人员一般不宜作犯罪处理。

第二，具体执行行为明显违反法律规定且造成严重危害结果的，执行人员应承担相应的责任。

第三，对于执行人员的责任追究应有别于决定人员，实践中可以结合执行中的具体情况适当从宽处罚，对于执行人员判处的刑罚不得高于决定人员，更不允许以追究执行人员的责任取代对决定人员的责任追究。


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